à quoi serviront les 50 milliards d’euros d’aide débloqués par l’Union européenne ?

Les vingt-sept pays de l’Union européenne (UE) se sont accordés, le 1^er février, sur le versement d’une aide financière de 50 milliards d’euros à l’Ukraine. « Le soutien financier continu de l’Union européenne va renforcer la stabilité financière et économique de l’Ukraine à long terme, ce qui n’est pas moins important que l’assistance militaire et les sanctions contre la Russie », s’est réjoui le président ukrainien, Volodymyr Zelensky. Cette aide, un temps bloquée par la Hongrie, est d’autant plus cruciale pour Kiev que la guerre s’enlise sur le terrain et qu’une aide américaine est encore bloquée au Congrès.

Cette annonce a suscité de vives critiques, notamment chez les eurodéputés du Rassemblement national, à l’instar de Thierry Mariani qui a fustigé sur le réseau social X « les 50 milliards offerts à l’Ukraine par l’UE » en pleine colère des agriculteurs en Europe. D’autres ont également critiqué l’aide européenne en la qualifiant de « chèque indécent de 50 milliards », ou de « 50 milliards foutus en l’air pour faire une guerre ».

Mais que prévoit exactement ce programme de soutien ?

De quoi parle-t-on ?

Depuis l’invasion russe, en février 2022, l’UE, ses Etats membres et ses institutions financières ont déjà versé environ 85 milliards d’euros d’aides à l’Ukraine, qui couvre à la fois l’aide militaire, humanitaire et économique.

L’aide supplémentaire de 50 milliards d’euros sur laquelle les Vingt-Sept se sont accordés entrera dans le cadre de la « facilité pour l’Ukraine », un nouvel instrument budgétaire dont les contours ont été posés par la Commission européenne dans un projet de règlement présenté en juin 2023. « L’Ukraine lutte courageusement contre l’invasion par la Russie [de son territoire] et a besoin de notre soutien financier stable pour faire face aux coûts considérables que cela implique », a alors argué la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, en rappelant que « l’UE a promis de rester à ses côtés aussi longtemps qu’il le faudra ».

Ces 50 milliards d’euros ne visent pas à financer l’effort de guerre ukrainien, soutenu par un autre dispositif, baptisé « facilité européenne pour la paix ». Ils sont destinés à soutenir sur la période 2024-2027 le redressement, la reconstruction et la modernisation de l’Ukraine, notamment pour financer « des réformes essentielles sur la voie de son adhésion à l’UE ». Il y a un an, plusieurs institutions internationales avaient chiffré à 411 milliards de dollars (384 milliards d’euros) la réparation des dommages causés par la guerre dans le pays.

Des prêts et des dons

Comme souvent dans les programmes européens, la « facilité pour l’Ukraine » est un mélange de prêts et d’aides :

– 33 milliards d’euros (soit environ les deux tiers du total) seront versés sous la forme de prêts à taux d’intérêt faibles, qui seront eux-mêmes abondés par des fonds levés par l’UE jusqu’à 2027 sur les marchés financiers, dans le cadre de sa nouvelle politique d’endettement commun. Ils devront être remboursés in fine par l’Ukraine, ce qui limitera le coût supporté par l’UE sur le long terme.

– Les 17 milliards d’euros restants prendront la forme d’une subvention. Les fonds seront puisés dans le budget pluriannuel de l’UE, qui est abondé par les Etats membres, et dont le total s’élève à 1 074 milliards d’euros pour la période 2021-2017. Aucun remboursement ne sera réclamé à l’Ukraine.

L’accord ne ferme pas la porte à d’autres recettes potentielles, comme l’utilisation des bénéfices générés par les actifs russes gelés, pour financer cet effort budgétaire en faveur de l’Ukraine.

Pour financer quoi ?

L’accord pris le 1^er février est provisoire et doit encore être soumis à l’approbation du Parlement européen et du Conseil. On sait d’ores et déjà que le consensus s’articule autour de trois piliers :

Une grande partie des fonds servira à soutenir et moderniser l’Etat ukrainien. Concrètement, le gouvernement de Kiev devra rapidement établir un plan de relance, de reconstruction et de modernisation, dont les différentes mesures seront financées au fil de l’eau par l’argent européen. Ce plan doit notamment servir à réorganiser le pays en vue de son adhésion à l’UE, en réformant son administration, sa gouvernance, et en luttant contre la corruption et la fraude.

• Un cadre pour attirer les investisseurs

Il s’agit ici de créer un cadre financier qui permettra de recevoir des fonds d’investisseurs publics et privés qui souhaitent investir en Ukaine. Il sera piloté par un conseil opérationnel composé de représentants de la Commission, de représentants de chaque Etat membre, du Parlement européen et de représentants du gouvernement ukrainien et de son Parlement (Verkhovna Rada). L’UE mettra à disposition les capacités techniques et financières de ses institutions, comme, par exemple, celles de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD).

Concrètement, l’UE va également créer un fonds de garantie (de 8,9 milliards d’euros, selon la proposition de la Commission) qui servira à prendre en charge une partie du risque des investisseurs pour les inciter à investir en Ukraine sans crainte de perdre leurs fonds.

Ce troisième pilier est plus flou, à ce stade. Selon la Commission européenne, il vise à financer une « assistance technique » et d’« autres mesures de soutien ». Dans la proposition initiale de l’exécutif bruxellois, il était par exemple question de soutenir les jumelages et partenariats entre villes ukrainiennes et européennes, de moderniser les administrations locales, de soutenir les PME ou encore de « faire respecter le droit international en ce qui concerne les crimes commis par la Russie ».

Quel contrôle sur les fonds ?

L’octroi de ces aides à l’Ukraine est soumis à plusieurs conditions. Un rapport de la Commission européenne sur leur mise en œuvre doit être publié tous les ans. C’est sur cette base que le Conseil européen tiendra un débat annuel pour élaborer et trancher les orientations futures.

Le Parlement européen sera également associé au contrôle de cette « facilité pour l’Ukraine ». Dans le cadre des négociations sur cet accord, qu’il doit encore formellement approuver fin février, le Parlement a demandé à ce que soit renforcée la participation du Parlement ukrainien dans le contrôle de cette aide. Sur la question de la transparence, les eurodéputés ont également demandé la création d’un « portail Web pour les opérations financières de l’Ukraine » et la publication « obligatoire de données sur les bénéficiaires de fonds dépassant 100 000 euros », sur le modèle de ce qui a été fait pour le plan de relance post-Covid de l’UE.

Enfin, l’accord prévoit qu’une proposition de réexamen de ce plan puisse être présentée par la Commission, si nécessaire, dans deux ans, dans le cadre de la nouvelle révision du cadre financier pluriannuel.

Le calendrier et les conditions de versement des 50 milliards seront précisés après l’adoption définitive de cet accord, à la fin du mois de février, voire début mars. Mais le ministère ukrainien de l’économie a d’ores et déjà anticipé le versement d’une première tranche de 4,5 milliards d’euros à de premiers bénéficiaires, au mois de mars.